식품의약품안전청은 ‘식품안전청’으로 개편 전망
정부조직개편시 식품농수산부 - 식품안전검역청 검토
국무총리 국무조정실 식품안전T/F가 서울대행정대학원에 의뢰한 ‘식품안전 법령 및 행정체계 분석’ 최종 보고서가 나와 식품안전관리를 위한 행정체계 개편의 큰 방향이 잡혀가고 있다.
행정체계 개편 방향에 대한 연구결과 소비자신뢰를 최우선적으로 고려할 경우 ‘식품안전위원회’의 신설과 현재의 식품의약품안전청을 ‘식품안전청’으로 개편하는 방안이 가장 유력한 것으로 보고됐다.
또 ‘산지에서 최종소비자까지’의 원칙과 정부조직개편을 고려할 경우에는 식품안전관리 업무가 농림부 또는 식품농수산부(조직개편시)로 일원화하고 산하에 식품안전검역청을 설치하는 방안이 제시됐다. 그러나 실현가능성만 우선적으로 고려할 경우에는 지금의 행정체계를 그대로 둔 채 식품안전조정위원회 또는 식안전기획위원회를 신설해 정책조정과 위험평가 업무를 담당하게 하는 방안이 현실적인 대안으로 제시됐다.
(아래의 내용은 서울대학교 행정대학원이 국무조정실 식품안전기획단에 제출한 ‘식품안전 법령 및 행정체계 분석’ 연구과제의 최종보고서 중에서 발췌한 것이다.)
- 식품안전 현장단속 업무, 식품수출입업과 건강기능식품제조업을 제외한 인허가 업무는 지방자치단체로 이양하는 것을 전제로 함. (단, 지방자치단체의 담당 인력 충원 기간을 감안하여 과도기적으로 식품제조가공업의 규제업무는 중앙행정기관이 담당할 수 있음) - 현재의 다원 체계(multi agency system)를 통합적 체계(integrated system) 또는 일원 체계(single agengy system)로 개편함. 통합적 체계로의 개편은 선도 내지는 조정하는 기구를 두고 기능의 일부를 통합하는 방안이며, 일원 체계로의 개편은 주도적 기관으로 기능을 통합하는 방안임. 1. 기능별 통합 방안 기능별 통합방안은 기존 식품안전 행정기관 중에서 주도적인 기능을 수행하고 있는 식품의약품안전청을 중심으로 부분적으로 기능을 통합하여 전문성과 인력을 강화하고 법령적 혼선을 최소화하는 방안. 가. 위험평가, 기준규격 설정, 소비자 교육홍보 기능 통합 - 현재 식약청이 담당하는 농산물 안전성, 농림부가 관장하는 축산물 안전성(미생물), 수산물품질관리법에 의한 안전성 기준 등 특정 품목에 대한 기준규격설정에 따른 지침(정책)을 식품위생법의 단일기준규격으로 통합. 초기 - 중간단계인 기준규격설정업무로서 조사, 연구는 개별 기관에서 수행하고, 통합하는 부분은 마지막 단계인 기군규격설정의 정책업무에 한함. 이러한 방향은 통합 체계에 적합함. 기준규격의 설정의 초기부터 마지막까지 이르는 위험관리를 모두 통합하기 위해서는 청 또는 부단위의 일원체계가 적합함. - 식약청, 농림부(수의과학검역원, 농산물품질관리원) 해양수산부(수산물품질검사원)의 위험평가 기능을 통합하여 국무총리 소속의 위원회(신설될 경우) 또는 식약청에서 전담하게 함. 위험평가는 통합되어 한 기관에서 하는 것이 원칙이나 해당기관에 위임하여 결과를 보고받고 검토할 수 있도록 함(EU의 EFSA 참조). - 식품안전에 대한 소비자 교육홍보 기능을 강화하기 위해 국무조정실의 위원회 또는 식약청에 소비자홍보 조직 신설. - 국내 위험평가의 범위와 미션은 국제기준(Codex 등)을 준용함. ▲장점: 관련기관의 전문서이 미흡한 실정이고 전문성 제고를 위한 비용을 최소화할 수 있음. 중복적인 신규 인력충원이나 시설의 설치를 예방할 수 있음 ▲단점: 각 기관이 개별 법령에 따라 주어진 업무 수행을 위한 연구조사 등의 업무관할을 통해 위험평가, 소비자 교육홍보의 기능을 수행할 수 있으므로 기존 조직의 지지를 받기 어려움. 개별 기관의 전문성 축척의 방해가 될 수 있음. 나. 실험분석 검사 기능 통합 - 식약청, 농림부, 해수부, 시도(보건환경연구원)의 식품안전 실험분석 검사(미생물 화학성분 분석) 기능 및 시설 통합 또는 공동이용. - 지방분권과 정책/집행 관할권 분리 이념에 따라 중앙부처의 실험검사 인력과 시설 일부 지방자치단체로 이관. ▲장점: 비용 절감. ▲단점: 검사 기간 늘어날 수 있음. 다. 식품사고 및 처리 정보관리 통합 - 식품안전 및 방역, 식품표시 등 관련 위반사례, 제재 조치, 실험실 검사 등 개별 사안에 대한 정보 및 각종의 행정통계 자료를 통합 관리함. - 현재 추진중인 식품안전종합정보시스템의 구축 및 운영을 지방자치단체까지 공유할 수 있도록 함(주관: 식약청, 협조: 농림부, 해수부) - 각 기관은 해당 정보를 자체적 정보시스템에 입력하고 정보시스템과 연결된 식품안전종합정보시스템으로 자동적으로 전달함. ▲장점: 각 기관의 연계업무 처리 기간 단축 및 정확성 향상. 긴급경보시스템의 구축(RAS: Rapid Alert System). 각 기관간 업무성과 비교평가. 정보공개를 통한 소비자 신뢰 확보. ▲단점: 기관의 이해에 민감한 사안은 오히려 은혜 가능성 커짐. 라. 국내 안전성 검사에 관한 생산 유통단계의 통합 - 농산물의 경우 생산은 농림부가 유통단계는 식약청이 담당하고 있으며, 수산물은 생산에서 해양수산부가 유통은 식약청이 담당하고 있음. - 현재 농산물, 수산물은 관리기관이 상이할 뿐만 아니라 생산과 유통단계가 분리되어 관리하고 있음을 지적한 바 있음. - 식품전반에 대한 단일기구가 신설될 경우 자연스럽게 해결 될 수 있으나 통합 체계 혹은 다원화 체계일 경우 여전히 단계별 이원화의 문제가 상존. - 위험평가, 기준규격설정의 정책 및 지침 작성, 식품안전전자정보 시스템, 식품안전 관련 업체 및 업소의 인허가권, 단속을 제외한 일반관리 업무는 농산물, 축산물, 수산물별로 통합관리 되어야 함. - 따라서 위 사항을 제외한 안전성검사 업무에 한하여 농산물, 축산물은 농림부가 수산물은 해양수산부가 담당함. - 가공식품에 관해서는 식약청이 기존과 같이 담당. ▲장점: 식품 위해 발생시 추적의 용이함, 관계부처의 비협조 가능성 제어, 인력과 장비의 유기적 활용. 현재의 체제를 살리면서 기능을 일원화(저비용구조). 농장부터 식탁까지 일괄관리 가능. ▲단점: 식약청의 기존 인력, 장비의 흡수문제. 마. 수입식품에 관한 기능 통합 - 수입식품에 대해서는 현재 국경검사가 주로 이루어지고 있으며, 농수산물 및 가공식품은 식약청(지청)이, 축산물은 농림부(수의과학검역원)가 분리하여 담당. - 수입상대국의 농축산업실태, 사양관리, 사료의 유해물질관리, 동물약품 사용, 축산물의 잔류허용 한계설정 상황에 대한 정보가 필요하며, 유통단계의 안전성 검사도 통합적으로 추진되어야 함. - 수입식품검사기관은 수입상대국의 실태파악부터 통관검사 그리고 국내 유통이후의 단계에 이르기까지 포괄적으로 수행되어야 하며 이는 현재 식약청 지청과 수의과학검역원의 역량으로는 부족. ▲제1안: 농산물품질관리원 및 수의과학검역원으로 통합 ▲제2안: 식약청 지청을 확대개편하고 식약청으로 통합 ▲제3안: 기존의 유통단계 수입식품안전성 검사기관과는 별도로 함. 예를 들어 국무총리 소속의 식품안전위원회(신설 경우)가 전담. - 현재 상대국에 관한 현장 안전성조사, 유통단계의 수입식품에 관한 조사가 상대적으로 역부족인 점을 감안, 제1안이나 제3안이 타당할 것으로 판단됨. 2. 통합 중앙행정기관 신설안 가. 식품안전조정위원회(비상임) - 식품안전조정위원회는 심의의결기구로서 식품관련 위험평가(HACCP 기준 포함)를 기획하고 과제관리를 함. 식품안전종합대책 등 정책결정 및 조정 업무 수행. - 식품안전조정위원회 구성은 국무총리와 민간인(비상임) 공동위원장과 정부위원과 민간위원의 민관합동 체제(규제개혁위원회 참조) 또는 민간인(비상임) 위원장과 민간위원 체제(정책평가위원회 참조) - 지원 사무국 기능은 국무조정실이 수행함. 식품안전 담당 심의관 수준의 인력 확보함. - 위험평가를 위한 연구과제는 한국식품개발연구원, 식약청(식품평가부, 식품첨가물평가부, 독성연구원) 등에서 수행함. ▲장점: 기존 부처 조직을 그대로 유지하여 실행의 비용 최소화, 추가 인력 증원 최소화. ▲단점: 정책추진력이 미약함. 정부내의 전문성 축척이 어려움. 국무총리 또는 국무조정실장의 관심도에 따라 업무 중요성 영향을 받음. 별도의 정책수단이 없기 때문에 식품안전대책위원회가 잘 작동되지 않는 것과 별 차별성 없을 수 있음. 나. 식품안전기획위원회(상임) - 국무총리 소속기관으로서의 식품안전기획위원회. 식품안전 정책조정기능, 위험평가 기획함. - 위원회 사무국을 별도로 설치함. 국민고충처리위원회와 같은 행정위원회의 성격으로 위원장 비상임이고 위원은 상임/비상임 혼합됨. 상설 사무국에 공무원 충원함. 기존 식품안전관련 조직과 기능 유지함. ▲장점: 위험평가의 독립성 확보. 개편의 편이성. ▲단점: 위험평가와 기준규격 설정을 분리하여 전문인력의 분산. 비상임 위원장으로는 위원회 조정력의 제약. 다. 식품안전위원회(상근 위원장) - 국무총리 소속기관으로서의 식품안전위원회. ▲식품안전 정책조정, 위험평가 및 기준규격 설정, 신규식품 인증 기능. ▲소비자 교육홍보, 국제협력, 연구조사 기능 수행. - 출연연구기관으로서 식품안전연구원을 설립하여 연구조사와 위험평가 업무를 수행하게 함. - 농축산물(가공식품포함) 수출입사업자 인허가 감독 업무, 수입 농축산물 검사 및 수축ㄹ 농축산물 인증 업무는 농림부가 수행. 수산물(가공식품포함) 수출입사업자 인허가 감독 업무, 수입 수산물 검사 및 수출 수산물 인증 업무는 해양수산부가 수행. - 국내 유통 식품 업체 인허가, 모니터링, 식품 검사(출입검사 및 실험실 검사)는 지방자치단체에서 수행. * 에이레 식품안전청, 일본의 식품안전위원회, 호주의 식품안전협의회와 식품안전청(FSANZ) 참조. ▲장점: 정책기능 일원화를 통한 업무 효율성 일관성 전문성 증대. 전문가의 정책 참여가 용이함. 기존 조직 개편 비용 최소화. ▲단점: 중앙행정기구의 신설에 따른 정치적 부담. 라. 보건복지부 식품안전청 - 식품안전 관련 위험평가, 기준규격 설정, 신규 식품 인증 등의 정책적 기능과 수출입식품 사업자 인허가 수출입식품 검사 및 인증 등 집행 기능을 수행. - 지방청 설치 필요. - 식품의약품안전청의 식품안전 기능, 수의과학검역원 축산물 안전기능, 농산물품질관리원의 농산물 안전성 검사 기능, 수산물품질검사원의 수산물 안전성 검사 기능 통합. - 해당 기관의 지방조직의 인력 및 시설을 통합. - 국내 유통 식품의 사업자 인허가, 식품감독 및 검사 기능은 지방자치단체가 수행함. * 영국의 식품기준청 참조 ▲장점: 인력과 시설의 활용 효율성 증대, 전문성 제고, 소비자보호 강화. ▲단점: 식품안전기능이 검역방역, 품질관리 기능과 분리에 따른 업무 비효율성 발생. 수의과학검역원의 국경검역, 국내방역 기능, 농산물품질관리원과 수산물품질검사원의 품질관리, GMO ･ 원산지 ･ 친환경 ･ 유기 표시제도 관리 기능과의 분리로 인한 비효율성 발생할 수 있음. 마. 농림부 농식품안전청 - 품질관리 기능과 식품안전 기능의 유사성 증대. GAP는 HACCP의 절차나 내용을 수용하고 있음. 소비자에게 원산지, 성분, 원료, GMO 표시 등은 제조일 등의 정보와 함께 식품안전의 개념으로 이해되고 있음. - 식품안전기능과 식품 원산지, GMO, 유기농 등 표시 기능과 품질등급 인증 기능을 수행함. - 수산물 안전성 관련 기능은 해양수산부에 위탁함. ‘행정권한의 위임 및 위탁에 관한 규정’에 따라 전문성과 업무수행능력이 있는 해양수산부에 위탁. - 위험평가, 기준규격 설정, 신규 식품 인증, 소비자교육홍보, 국제협력, 연구조사 등의 정책기능과 수출입식품 사업자 인허가 수출입식품 검사 및 인증 등 집행기능을 수행. - 국내유통 식품 관련 인허가, 감독 및 검사 기능은 지방자치단체가 수행. ▲장점: 생산현장에서 최종 소비까지 일관된 관리 가능. 인력과 시설 활용 극대화, 전문성 제고, 책임성 강화. 대국민 서비스의 편의 제고. ▲단점: 조직개편에 대한 심한 저항 극복을 위한 정치적 비용, 장기적인 부처간 갈등 현상 발생 가능성.(특히 농림부 외청이 될 경우 보건복지부와의 협조관계를 새롭게 정립해야 함.) 수입축산물검사 업무와 동물검역 업무가 분리되어 비효율성 발생함(수입축산물 검사업무를 수의과학검역원에 위탁할 수 있으나 식품안전 업무 연계는 약화됨) * 캐나다의 식품검사청(농업식품부에 보고)은 농산물, 축산물, 수산물, 가공식품 등 모든 식품에 대한 안전성 검사 기능 수행함. 바. 농림부 식품안전검역청 - 인수공통 전염병이 등장하면서 동물검역 및 가축방역과 식품안전의 수행 필요성이 급증. 검역방역과 식품안전이 분리될 경우 업무협조 조정이 어려워질 수 있음. - 농림부 식품안전청이 식품안전과 표시, 품질등급 인증 기능과 함께 검역, 방역 가능 수행. ▲동식물 검역 및 방역(수의과학검역원, 식물검역소), 농축수산물 품질관리(농촌진흥청의 해당부서, 수의과학검역원, 수산물품질검사원의 해당부서)의 통합도 고려할 수 있음. 1,000명 내외의 조직규모로 확대될 수 있음. ▲농약, 축산약품, 항생제 등의 잔류 기준 및 검사 업무도 수행함. - 수산물 검사, 검역, 방역 기능은 해양수산부에 위탁함. * 캐나다의 식품검사청은 식품안전검사와 검역업무를 통합적으로 수행하고 있으나 국내 방역은 농업식품부가 담당. 덴마크의 식품농수산부 수의식품청이 식품안전과 검역방역 업무를 통합한 사례로 볼 수 있음. ▲장점: 생산현장에서 죄종 소비까지 일관된 관리 가능. 인력과 시설 활용 극대화, 전문성 제고, 책임성 강화. 대국민 서비스의 편의 제고. ▲단점: 산업진흥을 감안한 안전성 확보의 희생의 가능성이 있음. 소비자 신뢰확보 어려움. 보건행정과 분리되어 위생 전문성 확보 어려울 수 있음. 조직개편에 대한 심한 저항 극복을 위한 정치적 비용, 장기적인 부처간 갈등 현상 발생 가능성(특히 농림부 외청의 될 경우 보건복지부와의 협조관계를 새롭게 정립해야 함). 사. 식품농수산부(먹거리부) 식품안전검역청 - 농산물, 축산물, 수산물, 가공식품의 생산･유통･소비의 전과정을 관장함. - 농림부의 농산물 축산물 생산 유통 기능, 해양수산부의 수산물 생산 유통 기능 통합. - 기존 농림부 기능에 해양수산부의 수산기능, 보건복지부와 식품의약품안전청의 식품기능을 통합. - 식품농수산부에서 진흥기능은 농업진흥청(농촌진흥청 개편), 수산진흥청에서 수행하고 식품안전 및 검역방역 기능은 식품안전검역청이 수행. - 국내유통 식품관련 인허가 감독 및 검사 기능은 지방자치단체에서 수행. ▲장점: ‘농장에서 식탁까지’의 일관 안전관리 실현. 장관의 책임성 제고. ▲단점: 생산자의 압력이 강할 경우 안전성 규제 집행력 약화됨. 산업진흥과 안전규제의 통합에 따른 불신 지속으로 산업경쟁력도 약화될 수 있음. 보건위생의 전문성을 확보하기 어려울 수 있음. 대폭적인 정부조직 개편에 따라 높은 정치적 비용이 예상됨. 3. 식품안전 중앙행정조직 대안별 조직 개편 모든 대안에 있어서 현재의 식품의약품안전청 지청의 식품안전 규제집행 기능은 지방자치단체로 이관되며, 출연연구기관으로서 현재의 한국식품개발연구원에서 식품안전연구원이 분리. 가. 식품안전조정위원회 또는 식품안전기획위원회 식품안전조정위원회 또는 식품안전기획위원회가 설치되는 경우 기존 식약청과 농림부의 일부 인력 정원이 위원회로 이관. 나. 식품안전위원회 식품의약품안전청의 본청과 수의과학검역원의 식품안전 관련 기능과 정원이 위원회로 이관될 것이다. 이에 따라 식약청의 의약품안전관리 기능은 신설 의약품안전원이 수행한다. 다. 보건복지부 식품의약품안전청 기존 행정기관이 그대로 유지 라. 보건복지부 식품안전청 식품의약품안전청이 식품안전청과 의약품안전원으로 분리되며 독성연구원은 보건복지부 소속기관으로 개편, 수산물품질검사원은 폐지되고 원산지 단속 업무, 수산업 지도 기능 등은 지방해양수산청 또는 수산과학원으로 흡수. 마. 농림부 농식품안전청 기존 식약청과 수의과학검역원의 식품안전기능을 통합하여 농식품안전청을 설치하고, 식약청의 의약품안전 기능은 신설 의약품안전원이 수행. 바. 농림부 식품안전검역청 기존 식품의약품안전청과 수산물품질검사원의 식품안전 및 표시 기능과 수의과학검역원, 식물검역소를 통합하여 식품안전검역청을 설치하고, 식약청의 의약품안전 기능은 신설 의약품안전원이 수행한다. 수산물품질검사원은 폐지되고 원산지 단속 업무, 수산업 지도 기능 등은 지방해양수산청 또는 수산과학원으로 흡수. 사. 식품농수산부 식품안전검역청 기존 식약청의 식품안전기능과 수의과학검역원, 식물검역소, 수산물품질검사원을 통합하여 식품안전검역청을 설치하고, 식약청의 의약품안전 기능은 신설 의약품안전원이 수행. 4. 식품안전 중앙행정조직 대안 비교 ▲개별적 평가가 해당 평가기준에서 서열을 나타내는 것이므로 13개 평가기준 모두의 평균이나 총점을 더할 수는 없음. 13개의 평가기준이 동일한 비중을 갖는다고 가정하나 총점으로 대안 간 우열을 비교하는 것은 한계가 있음. ▲식품안전위원회와 식품농수산부 식품안전검역청이 가장 높은 점수를 받았고, 농림부 식품안전검역역청이 세 번째로 높은 점수를 받았고, 다음으로 보건복지부 식품안전청과 식품의약품안전청 순서. ▲식품안전위원회 대안은 식품안전 정책기능을 통합한다는 점에서 바람직하고 식품농수산부 식품안전검역청 대안은 산지에서 식탁까지의 일관규제행정을 수행한다는 점에서 큰 장점이 있음. ▲농림부 식품안전검역청 대안은 효율성과 조직안전성 면에서 유리하다고 볼 수 있고, 보건복지부 식품의약품안전청 강화 안이나 식품안전청 신설 안은 현재의 식품안전 기능의 전문성과 인력 확보 면에서 유리. 5. 대안의 선택: 개편의 전략 ▲범정부적인 부처단위의 조직개편 작업과 맞물려 식품안전 행정체계를 개편하는 경우 농림부의 ‘식품안전검역청’ 대안이나 ‘식품농수산부’, ‘식품안전검역청’ 대안을 고려할 수 있음. ▲현재의 부처 조직의 통폐합이 고려되지 않고 부처간 기능조정 수준에서 식품안전 행정의 독립성을 강화하는 방안으로 ‘식품안전위원회’의 신설을 추진하는 것이 적절하다고 판단. ▲다른 정부의 조직개편의 논의가 없이 식품안전 관련하여 정책총괄과 위험평가의 독립성을 확보하기 위한 방안을 논의하는 경우에는 ‘식품안전기획위원회’ 안을 추진하는 것이 실현가능성이 높음. ▲조직개편을 염두에 두지 않고 기능조정만 추진한다고 할 때는 기존 식약청이 국내 유통식품에 관한 집행기능을 시도로 이관하고 농림부와 해양수산부의 위험평가, 기준규격 설정 등의 정책기능을 이관 받아 통합 식품안전 정책기관으로 변신하는 방안이 적절. ▲2004년 후반기 식품안전행정체계를 개편할 경우에는 광우병 조류독감 발생이후 소비자들의 과잉 육류 조류 식품 회피 경향과 불안감을 해소할 수 있는 개편 안이 제시되어야 함. ▲소비자 신뢰를 최대한 확보할 수 있도록 식품안전사고 위험을 예보하고 사고발생시 국민에게 신뢰성 있는 정보를 제공하면서 설득할 수 있고, 정보공개와 시민참여를 촉진하는 조직체계를 제시하여야 함. ▲단기적인 관점에서는 국무총리실의 ‘식품안전위원회’와 보건복지부 ‘식품안전청’ 대안이 국민들에게나 정부와 국회의 고위정책결정자 집단에게 설득력을 가질 수 있으며, 장기적인 관점으로는 농정의 주요 정책 방향이 생산에서 유통소비로 전환되는 경우에는 ‘식품농수산부’나 ‘식품안전검역청’이 설치되어야 효율적인 식품안전 체계를 구현할 수 있음. ▲‘식품안전위원회’ 또는 ‘식품안전청’이 수출입 식품검사 기능을 통합하여 단일체제로 출범한다면, 관련 부처와의 협의와 조정에 난관이 있을 것이고, 고비용 체제를 형성할 수 있음. 식품안전위원회는 기획 조정 위험평가 기준규격 등의 정책적인 업무를 통합하여 수행하고 기타 집행의 업무는 부처나 지방자치단체가 각각 통합하여 수행하는 통합형 체제가 적절할 것으로 판단됨. <지방 집행조직의 개편 방안> - 식품안전 행정조직이 이원화되어 발생하는 비효율을 줄이고 식품안전 전문 인력을 통합하여 활용함으로써 전문 인력의 규모의 경제를 통한 시너지 효과를 기대함. - 특별시, 광역시, 도의 보건환경연구원의 식품안전 검사인력 강화. 대학, 연구소 등 식품안전 전문 연구기관을 검사기관으로 지정하여 활용함. - 도의 축산위생연구소(축산기술연구소, 가축위생시험소)를 보건환경연구원과 통합하여 전문 인력의 통합 시너지 효과 얻음. - 시, 군, 구의 위생과, 농수산과(축산과 등) 등 식품안전관련 부서를 통합하여 식품안전 업무 일원화를 유도함. |
김병조 편집국장/bjkim@fenews.co.kr
